Note d’éclairage – Novembre 2025
Nicolas Laine, Institut Montaigne:
Budget base zéro : décider sous la contrainte

DER ER FÅ RAPPORTER om fransk økonomi, der vækker bred politisk opmærksomhed. Men da Institut Montaigne i november offentliggjorde sin analyse af landets fremtidige budgetmuligheder, blev den omtalt som et blinkende advarselslys. Eurointelligence betegnede rapporten som et “lynnedslag”, der skar igennem måneders parlamentarisk taktisk spil om det kommende statsbudget.

Meldingen er klar: Frankrig står over for beslutninger, der ikke længere kan udskydes. Fremtiden kræver et radikalt brud med den måde, staten planlægger og prioriterer sine udgifter på.

En gældskvote, der ikke kan blive til virkelighed

En gældskvote på 235 procent af BNP er ikke en praktisk mulighed – beregningen tjener først og fremmest til at understrege, at den nuværende kurs er uholdbar. Spørgsmålet er derfor, hvornår Frankrig er klar til at skifte spor.

Kernen i Institut Montaignes rapport er metodisk og analytisk, men konklusionerne er dybt politiske. Tænketanken argumenterer for, at Frankrig ikke kan fortsætte med at bruge årets budget som ramme for det kommende års budget. Tiden er kommet til at stoppe op og gå hele budgettet igennem med en tættekam og et blankt papir, hvor hver eneste udgift skal retfærdiggøres fra bunden. Det betyder, at ingen poster – ikke engang dem, der traditionelt anses for ukrænkelige – automatisk videreføres.

Det er et radikalt opgør med en 50 år lang tradition, hvor Frankrig ikke én eneste gang har haft et statsbudget uden underskud. Den offentlige gæld er gradvist blevet femdoblet siden 1974.

Udgifterne – ikke skatterne – er problemet

At landet gennem årtier har udviklet et strukturelt misforhold mellem indtægter og udgifter er ikke nyt. Det nye er omfanget af dette misforhold. Frankrig bruger i dag 56 ud af hver 100 offentlige euro på socialpolitik, mens blot 1,8 euro går til miljø og under 1 euro til retssystemet.

Det er ikke indtægtssiden – skatter og afgifter – der er problemet. De franske skatter er allerede blandt Europas højeste. Det er udgiftssiden, som ingen regering har formået at bringe under kontrol.

Rapportens diagnose er voldsom, men ikke overraskende: Der er en vedvarende strukturel træghed i den franske budgetproces. Hvert år tages forrige års udgifter som udgangspunkt, og der tilføjes eller fratrækkes mindre beløb. Dette princip har ifølge Institut Montaigne gjort politikerne ude af stand til at prioritere.

Den budgetmæssige automatik har skabt en dramatisk skævhed: Statens omkostninger til offentlige pensioner udgør nu tre gange så meget som hele uddannelsesbudgettet – og 30 gange mere end politi og retsvæsen tilsammen. De mest dynamiske poster – pensioner og sundhed – vokser år for år, mens fremtidsorienterede udgifter som uddannelse, forskning og miljø presses tilbage.

Der mangler 140 milliarder euro

Institut Montaigne forsøger at beregne, hvad der skal til for at opnå en såkaldt primærbalance i 2029 – en situation, hvor budgettet ikke forøger underskuddet, og hvor gælden som andel af BNP i det mindste stabiliseres. Svaret er et tal, der har fået opmærksomhed i Paris: 140 milliarder euro i besparelser på få år.

Beregningen bygger på fem centrale forudsætninger: demografiske ændringer med flere ældre og færre erhvervsaktive, stigende forsvarsudgifter, vækst i sundhedsudgifterne, et uændret skattetryk og et forbud mod at finansiere sig yderligere gennem EU-gæld.

Derudover antages det, at de tre store udgiftsposter – forsvar, EU-bidrag og renteudgifter – ikke kan røres. Det betyder, at hele justeringen skal findes i statens øvrige udgiftsområder.

Fire scenarier – ingen uden smerte

Institut Montaigne opstiller fire scenarier, og ingen af dem er uden betydelige konsekvenser.

• Scenarie 1: Lineære nedskæringer

Det første scenarie er det mest teknisk enkle, men politisk mindst ambitiøse: en reduktion på cirka 8 procent på alle udgifter. Ingen poster prioriteres, ingen skånes.

I praksis ville det betyde: Klasselæreren mister sin assistent, hospitalet får færre sygeplejersker, politiet må skære i patruljer og vejnettet forfalder. Det er en tilgang, der ofte anvendes i krisetider, fordi den er administrativt gennemførlig. Men den ville ramme lige så hårdt på områder med akutte behov – sundhed, retssikkerhed, uddannelse – som på mindre kritiske udgiftsposter.

Institut Montaigne mener, at denne model ikke udgør en strategi, men en undvigemanøvre.

• Scenarie 2: Bevarelse af den sociale model

Det andet scenarie antager, at Frankrig vælger at bevare sin omfattende sociale model i sin nuværende form. Hvis alle sociale ydelser bevares uændrede – pensioner, arbejdsløshedsunderstøttelse, boligstøtte og sundhedsydelser – skal resten af statens aktiviteter finansiere de 140 milliarder euro i besparelser.

Konsekvensen ville være omfattende nedskæringer i alle ikke-sociale områder: miljø, transport, kultur, forskning og endda uddannelse. Det kunne betyde indførelse af studieafgifter på universiteter, lukning af mindre kulturinstitutioner, og at Frankrig reelt opgiver sine klimamål fra Paris-aftalen. Det ville være en dramatisk opbremsning af statens udviklingsorienterede aktiviteter.

• Scenarie 3: Krisedrevet opbremsning

Det tredje scenarie er ikke et politisk valg, men en tvungen situation, der opstår, når finansmarkederne eller EU presser Frankrig til omfattende besparelser, typisk efter en gældskrise.

Her peger tænketanken på eksempler fra Sydeuropa i 2010’erne: kraftige nedskæringer, lønstop i den offentlige sektor og reduktion af mindst 10 procent af arbejdspladserne i den offentlige sektor.

Dette kan blive virkelighed, hvis renterne på fransk statsgæld fortsætter med at stige, eller hvis internationale investorer begynder at kræve en højere risikopræmie for at finansiere franske statsobligationer. Frankrig ville miste kontrollen over sin egen økonomiske politik og blive underlagt eksterne diktater, ligesom Grækenland, Portugal og Irland oplevede det for et årti siden.

• Scenarie 4: Prioritet til langsigtet konkurrenceevne

Det fjerde scenarie er det mest omfattende og det eneste, der ifølge Institut Montaigne anlægger en sammenhængende, langsigtet strategi. Her prioriteres investeringer i uddannelse, forskning, infrastruktur og grøn omstilling, og der tilføres yderligere 34 milliarder euro til netop disse områder.

Men dette kræver en dramatisk forskydning af ressourcer væk fra den sociale sektor. Institut Montaigne anslår, at der skal skæres samlet 180 milliarder euro i sociale udgifter – herunder reduktioner i pensionsudbetalinger, boligstøtte og arbejdsløshedsunderstøttelse.

Konkret ville det indebære:

• En reduktion i pensionsudbetalingerne på over 8 procent over fire år
• Op til 16 procent for pensioner over 2.000 euro månedligt
• Pensionister ville også miste deres 10 procent skattefradrag og betale samme sociale bidrag som den erhvervsaktive befolkning

Denne model minder om den, Tyskland og Holland har anvendt i tidligere perioder, hvor investeringer i konkurrenceevne blev prioriteret over kortsigtede sociale hensyn. Om den er politisk gennemførlig i Frankrig, er et åbent spørgsmål.

Et politisk system, der ikke kan vælge

Selv hvis Institut Montaignes anbefalinger er teknisk rationelle, er det uklart, hvilke franske politikere der ville føre dem ud i livet. Ifølge Eurointelligence peger de nuværende målinger på, at Jordan Bardella fra Rassemblement National står stærkest forud for præsidentvalget i 2027, mens Édouard Philippe fra Horizons vurderes til at være den eneste etablerede kandidat med mulighed for at slå ham i anden runde.

Men begge kandidater repræsenterer politiske linjer, der traditionelt har været tilbageholdende med dybe sociale reformer. De reformer, som Institut Montaigne opstiller, kræver ifølge Eurointelligence både en klar parlamentarisk majoritet og en befolkning, der er villig til at give afkald på privilegier og ydelser, som i årtier har været betragtet som en del af den nationale identitet.

De seneste måneder har demonstreret denne handlingslammelse tydeligt. Barnier-regeringen faldt, Bayrou-regeringen kæmper – og det hele handler om besparelser, der repræsenterer 0,001 procent af den samlede gæld og blot 3 procent af det årlige underskud.

Hvad andre lande har gjort

Frankrigs situation er ikke unik i europæisk sammenhæng – men landets manglende evne til at handle er det. Næsten alle andre europæiske lande har gennemført sammenlignelige budgetjusteringer gennem de seneste 30 år.

Tyskland har ført en politik med målrettede nedskæringer i pensioner og andre sociale ydelser. Hvis Frankrig havde tilpasset sit pensionssystem til det tyske niveau, ville landets budgetunderskud i dag være under EU-gennemsnittet. Italien har bevaret høje pensionsudgifter, men skåret markant på sundhedsområdet. Holland har reduceret alle sociale udgifter balanceret. Hvis Frankrig havde fulgt samme kurs, ville landet have budgetbalance i dag.

Erfaringerne fra disse lande viser tre centrale succesfaktorer:

• Reformer annonceret under valgkamp accepteres bedre end overraskelser efter valget
• Målrettede, dybe nedskæringer virker bedre end overfladiske modeller
• Hurtig gennemførelse med stærk centraliseret styring øger sandsynligheden for succes

Et valg, der ikke er et valg

Institut Montaignes rapport konkluderer, at Frankrig ikke længere kan udskyde de svære valg. Den dynamisk voksende gæld, demografien og forpligtelserne til forsvar og EU gør det umuligt at fortsætte med budgetter, der blot er småjusterede udgaver af tidligere års budget.

En fuldstændig ny prioritering er nødvendig. Statens rolle bliver at “formidle, forklare og følge op på” omstillingen. Budgetdisciplin vil være den afgørende “test af ansvarlighed” for den politiske klasse.

Men her opstår et problem: Institut Montaigne understreger, at store dele af budgettet – forsvar og EU-bidrag – ligger uden for den politiske dagsorden. De skal ses som strukturelle nødvendigheder på linje med den demografiske udvikling.

Denne afgrænsning er ikke teknisk, den er politisk. Ved at erklære forsvar og EU-bidrag for “ikke-diskutable” før prioriteringsøvelsen overhovedet begynder, underminerer rapporten sit eget grundprincip: At alt skal retfærdiggøres fra bunden.

I praksis betyder Institut Montaignes tilgang derfor ikke nulbaseret budgettering, men et krav om, at velfærdsstaten skal skæres ned for at finansiere stigende militærudgifter og EU-integration – mens disse to poster selv unddrager sig den demokratiske prioritering, som rapporten ellers fremhæver som fundamental.

Frankrig har allerede et af verdens største militærbudgetter. Macrons tidligere forsøg på at øge forsvarsudgifterne med 40 procent er ikke lykkedes fuldt ud, og et nyt forsøg er nu i gang. Samtidig lægger EU-Kommissionen op til en markant forøgelse af EU’s budget og dermed til en ekstra milliardregning til Frankrig.

Den parlamentariske krise, som har udviklet sig til en dyb politisk krise i Frankrig, afspejler netop denne problematik. Når både venstrefløjen, centrum-venstre og Rassemblement National modsætter sig pensionsforringelser, mens der samtidig er bred støtte til øgede forsvarsudgifter – men kun under forudsætning af at nogen andre betaler regningen – så er det en illustration af det grundlæggende dilemma: Alle vil prioritere, men ingen vil give afkald på deres egne prioriteter.

Institut Montaignes rapport gentager dette mønster: Andre skal prioritere og skære ned (velfærd, pensioner, uddannelse), men forsvar og EU er hævet over diskussionen.

Rapportens afsluttende påmindelse fungerer derfor også som en utilsigtet selvkritik: At genvinde kontrollen over udgifterne er ikke blot en regnskabsmæssig øvelse, men et spørgsmål om demokratiets funktion. Hvis ikke franske politikere foretager de svære valg, vil de blive truffet af andre – af finansmarkederne, af demografien eller af eksterne chok.

Men for at kunne træffe reelle valg, må alt være til diskussion. Ellers er “nulbaseret budgettering” blot et teknokratisk påskud for at gennemføre bestemte politiske prioriteringer, mens disse prioriteringer selv forbliver immune over for den kritiske gennemgang, som påbydes alle andre udgiftsposter.

Spørgsmålet er derfor ikke kun, om Frankrig kan vælge. Spørgsmålet er, om den franske elite – politisk såvel som økonomisk og intellektuel – selv er parat til at underkaste sine egne prioriteter den samme nådesløse prioritering, som den kræver gennemført på velfærdsstaten.