I april 2024 slog den europæiske anklagemyndighed EPPO til mod et kriminelt netværk i Italien, Østrig, Rumænien og Slovakiet i en operation med kodenavnet “Resilient Crime”. 22 personer blev anholdt, og aktiver for 600 millioner euro blev beslaglagt. Ifølge EPPO’s efterforskning havde netværket mellem 2021 og 2023 oprettet fiktive virksomheder, forfalsket regnskaber og indsendt falske ansøgninger for at tilegne sig ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud fra Italiens nationale genopretningsplan — finansieret af EU’s Recovery and Resilience Facility (RRF), som er kernen i NextGenerationEU-programmet. Et netværk af revisorer, tjenesteydere og notarer bistod ifølge anklagemyndigheden med at gøre svindlen troværdig.

Sagen illustrerer et mønster, der i de seneste år er blevet stadig tydeligere: EU’s budget er under angreb fra organiserede kriminelle netværk, som har opdaget, at europæiske midler udgør et attraktivt mål med relativt lav risiko. Og omfanget er vokset til et niveau, som de institutioner, der skal beskytte budgettet, har svært ved at matche.

Rekordtal fra den europæiske anklagemyndighed

Den klareste indikation af problemets omfang kommer fra EPPO’s årsrapport for 2024, offentliggjort i marts 2025. Ved udgangen af 2024 havde anklagemyndigheden 2.666 aktive efterforskninger — en stigning på 38 procent i forhold til året før. Det samlede estimerede tab for EU’s budget var 24,8 milliarder euro, en stigning på 22,5 procent sammenlignet med 2023.

Mere end halvdelen af det estimerede tab — 13,15 milliarder euro — vedrører grænseoverskridende momssvig, hvor kriminelle organisationer ifølge EPPO er “næsten systematisk” involverede. Momssvig er ikke nyt, men omfanget er det: kriminelle netværk opretter komplekse handelsstrukturer med såkaldte “missing traders”, der forsvinder uden at betale moms, mens andre virksomheder i kæden kræver momsrefusion fra nationale skattemyndigheder. I november 2024 gennemførte EPPO en stor operation i Milano og Palermo under kodenavnet “Moby Dick”, som resulterede i beslaglæggelse af 129 bankkonti, 192 ejendomme og 44 luksusbiler og -både.

Det næststørste risikoområde er NextGenerationEU. Ved udgangen af 2024 håndterede EPPO 311 aktive sager relateret til programmet, hvoraf 307 stammede fra RRF. Det estimerede tab var 2,8 milliarder euro — en stigning på 25 procent i forhold til året før, og svarende til 30 procent af det samlede estimerede tab for udgiftssvindel. EPPO’s europæiske chefanklager Laura Codruța Kövesi har gentagne gange påpeget, at dette tal forventes at stige yderligere i takt med, at implementeringen af NextGenerationEU-midlerne accelererer. Kövesi har i direkte vendinger konstateret, at kriminaliteten mod EU’s finansielle interesser længe har været undervurderet, og at EPPO’s kapacitet må tilpasses til virkeligheden.

Kommissionens PIF-rapport bekræfter tendensen

Kommissionens 36. årsrapport om beskyttelse af EU’s finansielle interesser (PIF-rapporten), udgivet i juli 2025, underbygger billedet. Rapporten viser, at antallet af rapporterede svindelsager steg med 26 procent i 2024 sammenlignet med 2023, til i alt 1.364 sager. Det samlede antal indberettede uregelmæssigheder — inklusive dem uden dokumenteret svindelhensigt — var 13.589, et marginalt fald i forhold til året før. Stigningen i svindelsager kan delvist forklares med, at Kommissionen i flere år har opfordret medlemslandene til at forbedre deres indberetning. Men rapporten konstaterer også, at kvaliteten og pålideligheden af de tilgængelige data om svindel fortsat er utilstrækkelig.

Et særligt problem er, at kun 10 medlemslande har en fuldt udbygget national strategi mod svindel. Rapporteringsgraden varierer markant mellem landene, og Kommissionen har manglet effektive mekanismer til at tilskynde — eller tvinge — medlemslande til at forbedre deres indsats.

EU’s Revisionsret tilføjede i december 2025 en yderligere dimension med en særberetning om samarbejdet mellem EU’s anti-svindelorganer. Revisionsretten fandt, at mens mandaterne for OLAF, EPPO, Eurojust og Europol er klart definerede og ikke overlapper, er der væsentlige svagheder i informationsudvekslingen mellem dem. Særligt forholdet mellem OLAF og EPPO er problematisk. Mindre end 1 procent af de indberetninger, EPPO modtog i 2024, kom fra OLAF — EU’s primære anti-svindelorgan. Transparency International EU har karakteriseret dette som “bekymrende” og påpeget tegn på “en vis disharmoni” mellem de to organer.

Fra UCLAF til EPPO: Et kvart århundrede med institutionel opbygning

Problemet med svindel mod EU’s budget er ikke nyt. Det har fulgt den europæiske integration som en skygge, og den institutionelle respons har været en langsom, trinvis opbygning af kontrolmekanismer.

I 1988 etablerede Kommissionen den første koordineringsenhed for anti-svindel (UCLAF). I 1999, efter skandalerne der førte til Santer-Kommissionens afgang, blev UCLAF erstattet af det stærkere OLAF med mere omfattende beføjelser til at gennemføre uafhængige administrative undersøgelser. Men OLAF har aldrig haft strafferetlige beføjelser. Det kan undersøge og anbefale, men ikke retsforfølge.

Behovet for en europæisk strafferetlig dimension blev diskuteret allerede i slutningen af 1990’erne under projektet “Corpus Juris”. Det tog imidlertid næsten to årtier, før idéen blev realiseret. Lissabontraktaten (2009) leverede retsgrundlaget i artikel 86 TEUF, og efter langvarige forhandlinger vedtog 20 medlemslande i 2017 forordningen om oprettelse af EPPO under forstærket samarbejde. Anklagemyndigheden blev operationel i juni 2021.

Sideløbende skete der en gradvis skærpelse af den retlige ramme. PIF-direktivet fra 2017 harmoniserede definitioner, sanktioner og forældelsesfrister for kriminalitet rettet mod EU’s finansielle interesser. Og med den reviderede finansforordning blev systemer som Early Detection and Exclusion System (EDES) og risikoscoringsværktøjet Arachne+ styrket.

Alligevel er det karakteristisk, at de institutionelle fremskridt konsekvent har ligget bag udviklingen i kriminaliteten. EPPO blev designet til at håndtere, hvad der blev betragtet som en nichekriminalitet. Den virkelighed, anklagemyndigheden har mødt, er en anden. Kövesi har selv formuleret det som en opdagelse af “et nyt kontinent af kriminalitet.”

Strukturelle sårbarheder

Flere faktorer forklarer, hvorfor EU’s budget er blevet et mere attraktivt mål. For det første er budgettet vokset markant. NextGenerationEU tilføjede 806,9 milliarder euro i ekstraordinær finansiering, primært kanaliseret gennem RRF, med det eksplicitte mål at udbetale midlerne hurtigt for at stimulere genopretningen efter pandemien. Hastighed og kontrol er i praksis modsatrettede mål, og i dette tilfælde blev hastigheden prioriteret.

For det andet er EU-finansieringens grundlæggende arkitektur baseret på delt forvaltning, hvor Kommissionen deler ansvaret med nationale myndigheder. Den decentraliserede forvaltningsmodel betyder, at kontrolniveauet varierer betydeligt mellem medlemslandene. Revisionsretten har gentagne gange påpeget, at Kommissionen ikke råder over fuldstændige oplysninger om svindlens omfang, karakter og årsager, og at de officielle statistikker over opdaget svindel er ufuldstændige.

For det tredje er der det, som den franske Senat i en rapport fra 2019 identificerede som et grundlæggende problem: medlemslandenes indberetningspraksis er inkonsistent. Nogle lande bruger statistikkerne til at demonstrere høj detektionskapacitet uden nødvendigvis at identificere et tilsvarende antal svindelsager. Andre underrapporterer systematisk. Resultatet er, at Kommissionen har vanskeligt ved at konstruere et pålideligt overblik over svindlens faktiske omfang.

De politiske handlemuligheder

Kommissionen har erkendt problemet. I juli 2025 offentliggjorde den en hvidbog om revision af EU’s anti-svindelarkitektur — et dokument, der lægger op til en grundlæggende gennemgang af det samlede system. Hvidbogen identificerer fem indsatsområder: styrkede forebyggende foranstaltninger, forbedret detektion, bedre efterforsknings- og retsforfølgningskapacitet, mere effektiv inddrivelse og afskrækkelse, samt styrket koordinering mellem alle aktører.

Resultaterne af revisionen skal ifølge Kommissionens arbejdsprogram for 2026 præsenteres i en meddelelse, der kan ledsages af lovgivningsforslag vedrørende OLAF, EPPO, Eurojust og Europol samt Eurofisc-forordningen. Budget-kommissær Piotr Serafin har annonceret, at “ingen sten efterlades uvendt” i processen.

De politiske handlemuligheder kan grupperes i tre kategorier.

Den første handler om EPPO’s kapacitet og mandat. Anklagemyndigheden er i praksis underdimensioneret i forhold til det kriminalitetsbillede, den har afdækket. En udvidelse af dens ressourcer er en forudsætning for at fastholde den nuværende indsats, endsige udvide den. Transparency International EU har desuden argumenteret for, at EPPO’s mandat bør udvides til at omfatte sanktionsovertrædelser — et argument, der har fået ny aktualitet efter Ruslands invasion af Ukraine og de efterfølgende omgåelsesforsøg, som OLAF også har efterforsket. En vigtig politisk forudsætning er, at de tre tilbageværende lande uden for EPPO — Ungarn, Irland og Danmark — tilslutter sig. Irland har ifølge en gennemgang fra det irske justitsministerium fra maj 2025 anbefalet tilslutning, og den irske regering har accepteret anbefalingen. Ungarn under det nuværende styre afviser deltagelse, men det ungarske oppositionsparti Tisza, der fører i meningsmålingerne forud for valget i 2026, har forpligtet sig til at tilslutte sig. Danmark er bundet af sit retlige forbehold vedrørende retlige og indre anliggender fra Edinburgh-aftalen i 1992. I 2015 stemte danskerne nej til at konvertere forbeholdet til en tilvalgsordning. En ændring vil kræve enten en ny folkeafstemning eller en aftale, der ligner de særlige samarbejdsaftaler, Danmark har indgået med Europol og Eurojust.

Den anden kategori handler om informationsudveksling og koordinering. Revisionsrettens rapport fra december 2025 identificerede dette som en nøglesvaghed. Det dobbelte rapporteringssystem, hvor mistanke om svindel skal indberettes til både OLAF og EPPO, skaber administrativt dobbeltarbejde. “Hit/no-hit”-proceduren, der skal forhindre parallelle undersøgelser, er udviklet af OLAF og EPPO i fællesskab, men for EPPO er brugen frivillig. Kommissionens hvidbog lægger op til at styrke datadeling, herunder brug af kunstig intelligens til risikoanalyse, og etablering af interoperable informationssystemer i realtid. Her spiller den nye myndighed for bekæmpelse af hvidvaskning (AMLA) potentielt en rolle som yderligere aktør i arkitekturen.

Den tredje kategori vedrører medlemslandenes ansvar. PIF-rapporten for 2024 konstaterer, at der ikke har været væsentlige fremskridt med at styrke de nationale anti-svindelnetværk. Kun 10 medlemslande har en fuldt udbygget national anti-svindelstrategi. OLAF har indledt struktureret dialog med 10 medlemslande om identificerede problemer med svindelindberetning, og Kommissionen har sat en frist til udgangen af 2026 for at analysere variationerne i svindelrapporteringen på tværs af EU og tage passende skridt.

Et spørgsmål om troværdighed

Transparency Internationals korruptionsindeks for 2025, offentliggjort i februar, viser, at EU fortsat er den mindst korrupte region globalt, men at anti-korruptionsfremskridtene er gået i stå. Det globale gennemsnit er faldet til et nyt lavpunkt på 42 ud af 100, mens EU’s regionale gennemsnit ligger på 62. 13 lande i Vesteuropa og EU har oplevet signifikante fald siden 2012, og kun syv har vist signifikante forbedringer.

Svindlen mod EU’s budget er ikke blot et teknisk kontrolproblem. Det er et politisk troværdighedsproblem. I en tid, hvor EU’s budget skal finansiere forsvarskapacitet, grøn omstilling og digital transformation, og hvor forhandlingerne om den næste flerårige finansielle ramme (2028-2034) er i gang, er enhver euro, der forsvinder i svindel, en euro, der ikke når sine tilsigtede formål.

EPPO’s europæiske chefanklager har formuleret det med en skarphed, der sjældent høres fra EU-institutioner: at svindlen er blevet “meget attraktiv for yderst farlige kriminelle, delvist på grund af en historisk uensartet retlig respons.” Det er en formulering, der ikke blot beskriver kriminaliteten, men også peger på det politiske medansvar. EU har opbygget et budget af en størrelse, der tiltrækker organiseret kriminalitet, uden at opbygge et tilsvarende håndhævelsesapparat.

Kommissionens lovgivningsforslag forventes i 2026. Herefter følger forhandlinger mellem Parlament og Råd — for komplekse dossiers typisk halvandet til tre år — og derefter en implementeringsperiode. Et realistisk skøn er, at en reformeret anti-svindelarkitektur tidligst vil være fuldt operationel omkring 2029-2030. Til sammenligning tog EPPO selv otte år fra forslag til operationel start.