Onsdag den 18. marts begyndte en delegation fra Den Internationale Valutafond under ledelse af Gavin Gray en række møder i Kyiv med ukrainske parlamentarikere og embedsmænd. Formålet var ifølge IMFs faste repræsentant i Ukraine, Priscilla Toffano, ‘at drøfte makroøkonomisk politik og strukturelle reformer’. Men diplomatiet dækkede dårligt over alvoren. Dagen forinden havde Bloomberg med henvisning til IMF-repræsentationen udlagt, at fonden var bekymret over situationen i Rada.
Ukraine har under IMFs nye fireårige program på 8,1 milliarder dollar allerede modtaget en første tranche på 1,5 milliarder dollar, men videre udbetalinger afhænger af, at parlamentet inden udgangen af marts leverer en pakke af skattetiltag. Hvis fristen overskrides, risikerer Kyiv at miste adgangen til næste udbetaling og dermed til det finansielle sikkerhedsnet, der holder økonomien oven vande.
En trojanerhest der blev gennemskuet
Konflikten har en parlamentarisk forhistorie, der siger meget om forholdet mellem den ukrainske regering og dens eget flertal. Den 10. marts faldt lovforslag nr. 14025 om beskatning af indkomst fra digitale platforme med kun 168 stemmer for. Det krævede minimum var 226. Det var første gang, Rada faktisk stemte forslaget ned; forinden var det flere gange ikke blevet sat på dagsordenen.
I sin oprindelige form handlede lovforslaget primært om at indføre automatisk informationsudveksling om indkomst optjent via digitale platforme og om at gøre platforme til skatteagenter, der tilbageholder skat af brugernes indkomst og indberetter den til myndighederne. Forslaget fik hurtigt tilnavnet “OLX-skatten” i ukrainsk offentlighed, fordi det blev opfattet som en ny beskatning af småsalg og ekstraindtægter via onlineplatforme som OLX, Bolt og lignende tjenester. Det var kontroversielt nok i sig selv, men mere spiseligt end de øvrige krav fra IMF.
Regeringens strategi var at få forslaget igennem i førstebehandlingen i denne smalle version og derefter tilføje de tungere elementer som ændringsforslag til andenbehandlingen. Parlamentsmedlem Jaroslav Zjelezniak, næstformand i Radas finans-, skatte- og toldudvalg, beskrev det åbent på Telegram: Inden andenbehandlingen ville regeringen tilføje krav om obligatorisk momsregistrering af selvstændige erhvervsdrivende over momsgrænsen, afskaffelse af toldfritagelsen for importpakker under 150 euro og fastholdelse af den forhøjede militærafgift også efter krigslovens ophør. Det var alle disse krav, som regeringen forsøgte at samle i det samme lovspor.
Omnibuslovgivning, hvor flere elementer samles i ét forslag, er ikke usædvanligt. Men teknikken forudsætter en vis grad af parlamentarisk disciplin og tillid mellem regering og lovgivere. Ingen af delene eksisterer længere i Rada. Parlamentarikerne gennemskuede, at en stemme for loven i førstebehandlingen reelt var en blankocheck til en langt mere vidtgående andenbehandling, og stemte derfor nej allerede i første runde.
Dertil kom, at kommunikationen mellem regering og parlament ifølge parlamentariske kilder citeret af det Kyiv-baserede medie Kyiv Post var brudt ned i månederne op til afstemningen. Oppositionsmedlem Nina Juzjanina sagde til samme medie, at parlamentarikerne ofte ikke vidste, hvad de forpligtede sig til, når de skulle stemme. Allerede i månederne forinden blev lovforslaget flere gange fjernet fra dagsordenen, inden det nåede til afstemning. Resultatet var, hvad Kyiv Post beskriver som en “hviske-kampagne” og udbredt forvirring.
Og så rummer historien en ekstra ironi: Zelenskyj selv var ifølge Kyiv Post utilfreds med de betingelser, hans finansminister Serhij Martjenko havde accepteret over for IMF, og kritiserede ham angiveligt privat for at have indgået “upopulære aftaler”. Hvis det forholder sig sådan, forsøgte regeringen at presse et lovforslag igennem parlamentet, som præsidenten selv var skeptisk over for.
Et parti i opløsning
Konflikten rækker dybere end en enkelt fejlslagen lovgivningsmanøvre. Zelenskyjs parti Folkets Tjener vandt 254 mandater ved valget i 2019. Det var første gang i Ukraines historie som selvstændig stat, der begyndte den 24. august 1991, at et enkelt parti opnåede absolut flertal. Men den aktive kerne af Folkets Tjener i parlamentet er nu reduceret til omkring 111 mandater. Årsagerne er masseudmeldelser, flugt til udlandet og interne opgør om korruption.
Viceformanden for partiet, Andrej Motovilovets, sagde i midten af marts, at yderligere 40 parlamentarikere var klar til at nedlægge deres mandater. Zelenskyjs reagerede med en trussel: Parlamentarikere, der ikke stemmer som forventet, bør overveje, om de hellere vil aftjene deres pligt ved fronten. Han anklagede dem for at sabotere lovgivning, der er afgørende for samarbejdet med IMF og for Ukraines europæiske integration.
Parlamentarikernes modstand er dog ikke kun principiel. Ifølge det ukrainsksprogede medie Strana forsøger en del af dem at udnytte situationen til at presse regeringen for indrømmelser. Et centralt krav er afskaffelse af den livslange status som “politisk eksponeret person”, der underlægger nuværende og tidligere topembedsmænd samt parlamentsmedlemmer skærpet finansiel overvågning. Loven blev vedtaget i 2023 som led i kravene fra EU og som en del af indsatsen mod hvidvask. Parlamentarikerne kæmper med andre ord for at slippe af med en overvågning, der gælder dem selv. At de forsøger at rulle denne lovgivning tilbage, mens de samtidig blokerer for de skattereformer, der skal sikre landets finansiering og krav fra EU og IMF, understreger alvoren i den nuværende politiske krise.
Den elegante arbejdsdeling
Man kan spørge, hvorfor det er IMF og ikke EU, der står i frontlinjen med krav om konsolidering af Ukraines egne indtægter i forbindelse med at EU har lovet Ukraine et lån på 90 milliarder euro. Svaret ligger i en bevidst konstrueret arbejdsdeling mellem de to institutioner.
EU’s betingelser for finansiel støtte til Ukraine er formuleret i den såkaldte Ukraine-plan, det overordnede reformdokument, der siden 2024 har styret udbetalingerne under den eksisterende Ukraine Facility på 50 milliarder euro. Planen rummer 130 reformindikatorer og 16 investeringsindikatorer, men de handler næsten udelukkende om institutionel reform: uafhængighed for antikorruptionsorganer, udnævnelse af internationalt godkendte dommere til forfatningsdomstolen, reform af statsejede virksomheder, styrkelse af retsstaten. Det er alt sammen relateret til tiltrædelsesdagsordenen. Kommissionen har eksplicit sagt, at de 90 milliarder euro i det nye lån vil være underlagt stærke betingelser, herunder de tiltag om retsstat og antikorruption, der følger af Ukraine-planen.
IMF tager sig af den anden halvdel. Det er fonden, der kræver moms af de selvstændige erhvervsdrivende over momsgrænsen. Det er fonden, der vil beskatte indkomst fra digitale platforme. Det er fonden, der vil afskaffe toldfritagelsen for småpakker og som kræver fastholdelse af den forhøjede militærafgift også efter krigslovens ophør. Kort sagt den hårde makroøkonomiske disciplin, der rammer vælgere og erhvervsliv direkte.
En analyse fra Europa-Parlamentets forskningstjeneste konstaterer, at de to betingelsessæt deler omtrent halvdelen af deres overordnede målsætninger, men supplerer hinanden mere, end de overlapper. Centre for European Reform, en London-baseret tænketank, formulerer det direkte: Der er “a great deal of complementarity” mellem de to institutioners reformkrav, som gør det muligt at “maximise the incentives for economic governance reforms.”
Konstruktionen er elegant for EU. Kommissionen kan positionere sig som den, der stiller institutionelle krav drevet af tiltrædelsesprocessen, mens IMF er den upopulære afsender af skattestigningerne. Men afhængigheden er gensidig og bygget ind i selve arkitekturen. EU’s 90-milliarderlån er betinget af, at IMF vurderer Ukraines gæld som ‘bæredygtig’. Den vurdering hviler på, at Ukraine øger sine egne skatteindtægter som aftalt med fonden. Hvis Rada ikke vedtager IMFs skattepakke, og fonden tilbageholder udbetalinger, falder grundlaget for gældsbæredygtighedsvurderingen. Og uden den vurdering kan EU heller ikke udbetale lånet til Ukraine.
Derfor er IMFs bekymring over situationen i Rada også EU’s bekymring, selv om det ikke er EU’s navn, der står på de upopulære krav. De to programmer er konstrueret som gensidigt afhængige, og begge hviler på, at det ukrainske parlament leverer de beslutninger, som det lige nu nægter at træffe.
Pengene og tiden
Tidspresset forstærkes yderligere af, at EU-lånet selv er forsinket. Trods godkendelse fra 24 medlemslande gennem proceduren for forstærket samarbejde blokerer Ungarn fortsat den endelige udmøntning. Premierminister Viktor Orbán har gjort sin accept betinget af, at Ukraine genoptager transit af russisk olie gennem Druzhba-rørledningen, som har været afbrudt siden januar på grund af det, som Ukraine har betegnet som et russisk droneangreb på en rørledning.
Tirsdag den 17. marts meddelte Kommissionsformand Ursula von der Leyen og formanden for Det Europæiske Råd, António Costa, at EU har tilbudt at gennemføre en uafhængig inspektion på stedet, og derefter både finansiere og teknisk bistå en reparation af rørledningen. Efter at have afvist dette gennem længere tid har Ukraine nu accepteret tilbuddet. Det ungarske udenrigsministerium afviste straks manøvren som “politisk teater”.
Ukraines internationale reserver udgjorde ved indgangen til marts 54,8 milliarder dollar, som i princippet kan dække et halvt års import af nødvendige varer. Det ændrer ikke ved, at finansieringspresset er akut. Hele den civile offentlige sektor er afhængig af lån fra IMF og EU. IMF anslår Ukraines finansieringsgab i 2026 til omkring 52 milliarder dollar. Nationalbankchef Andrej Pysjnyj har åbnet for, at centralbanken i yderste nødstilfælde kan låne penge direkte til finansministeriet, hvilket i praksis vil betyde, at der trykkes penge.
En krig mod sig selv
Ukraine fører to krige samtidig. Den ene foregår på slagmarken. Den anden udspiller sig i Radas plenarsal, hvor et parlament, hvis ordinære valg efter den normale kalender skulle have været afholdt i oktober 2023, men som fortsætter uden nyvalg under den gældende krigslov, skal levere de politisk omkostningsfulde beslutninger, som landets økonomiske overlevelse afhænger af. Regeringen har mistet evnen til at samle sit eget flertal og forsøgte i stedet at manøvrere reformerne igennem ad en parlamentarisk bagdør, som alle gennemskuede. IMF og EU har konstrueret et elegant system af komplementære betingelser, der tilsammen skal presse Ukraine i retning af både økonomisk konsolidering og institutionel reform. Systemet har kun én svaghed: Det forudsætter et fungerende parlament. Zelenskyj kan true med fronten. Men kan truslerne skaffe ham de 58 stemmer, han mangler for at nå det nødvendige flertal?
