Kommentar
Friedrich Merz kaldte Viktor Orbáns blokade af EU’s 90 mia. euro-lån til Ukraine for “grov illoyalitet” og sagde, at den ville “efterlade dybe mærker”. Emmanuel Macron betegnede den som “hidtil uset”. António Costa, formand for Det Europæiske Råd, erklærede, at “ingen kan afpresse” EU’s institutioner. Ursula von der Leyen lovede, at Kyiv “på den ene eller den anden måde” ville modtage pengene.
Lad os for et øjeblik se bort fra, hvad man mener om Orbán, og i stedet se på, hvad det er, EU’s ledere faktisk siger. De siger, at et lille medlemsland, som benytter sin traktatfæstede vetoret, udøver afpresning. At det efterlader mærker. At der vil blive fundet en vej uden om. Det er ikke en advarsel rettet mod én premierminister. Det er en besked til alle medlemslande af tilsvarende størrelse om, at Traktatens bestemmelser om enstemmighed i praksis har et hierarki. Når Tyskland eller Frankrig blokerer, forhandles der. Når Ungarn gør det, mobiliseres den samlede politiske tyngde i institutionerne og i de store hovedstæder for at tvinge beslutningen igennem alligevel eller for at finde andre måder til at omgå vetoet.
Orbáns adfærd gør det let at overse denne pointe. Han trak sit samtykke tilbage til et lån, han accepterede (med store forbehold) i december. Han gør det midt i en valgkamp. Hans krav om at gøre en accept af lånet betinget af en genoptagelse af olieforsyningen gennem Druzhba-ledningen er opportunistisk og tidsmæssigt belejligt, fordi han står over for et parlamentsvalg den 12. april. Slovakiets Robert Fico, som fuldstændig tilsluttede sig Orbáns position, har sin egen politiske interesse i at fastholde forsyningerne med billig russisk råolie. Alt dette er rigtigt. Men det ændrer ikke ved, at vetoretten i nogle sager, og herunder denne, er en del af EU’s traktatgrundlag.
Den juridiske situation omkring hele processen gør sagen endnu mere bizar. Det såkaldte ‘forstærkede samarbejde’ er allerede aktiveret. 24 medlemsstater deltager, Tjekkiet, Ungarn og Slovakiet valgte at holde sig uden for proceduren, og to af tre nødvendige retsakter er vedtaget under artikel 212 TEUF. Den tilbageværende flaskehals er ændringen af EU’s flerårige finansielle ramme efter artikel 312, som kræver enstemmighed, fordi EU-budgettets ‘headroom’ skal bruges til at stille garanti for lånet. Det er denne ene lovgivningsmæssige brik, som Orbán og Fico kan blokere med deres veto, og så længe vetoet står, går hele lånekonstruktionen i stå. De 24 deltagere i det ‘forstærkede samarbejde’ har bedt Kommissionen om at undersøge alternativer, og Reuters rapporterede både før og efter topmødet, at der arbejdes på at finde en vej uden om vetoet. Men ingen offentlig EU-kilde har endnu beskrevet en færdig model.
Her bliver det interessant. Alle de realistiske alternative konstruktioner, som Europa-Parlamentets forskningstjeneste og uafhængige jurister har gennemgået, lander det samme sted: finansieringen og sikkerhedsstillelsen for eventuelle lån skal tilvejebringes gennem nationale beslutningsprocesser i hver af de deltagende medlemsstater. Bilaterale garantier, parallelle lån, en mellemstatslig aftale uden for traktatrammen. Uanset modellen skal beslutningerne og bevillingerne gennem de nationale parlamenter.
Det er præcis det, den oprindelige konstruktion var designet til at undgå. Kommissionens formand var på intet tidspunkt i tvivl om, at der næppe var folkelig opbakning i medlemslandene til at optage et lån til Ukraine i denne størrelsesorden, og at vejen via EU-budgettets ‘headroom’ var den eneste politisk gangbare mulighed. Manøvren blev formuleret i en sen nattetime, som en nødløsning efter at Belgiens premierminister, Bart De Wever, stod fast på sit veto imod at hente pengene i en international bank med hovedsæde i Bruxelles, hvor den russiske stat har milliarder af euro låst fast.
Bart De Wever blev ved den lejlighed udsat for den samme form for brutal armvridning, som den Orbán nu har fået, men også han stod fast. Det skete under indtryk af det såkaldte “belgiske mirakel”: alle fraktioner i det politisk dybt splittede land sluttede op i samlet trop bag De Wever. Så den model, der blev vedtaget for at tilvejebringe de 90 mia. euro, var ikke engang plan B. Den var langt nede i alfabetet, og det var klart fra første færd, at konstruktionen ville ligge åben for et veto, fordi den sidste brik i puslespillet ligger i traktatens område for enstemmighed.
På hele denne baggrund rejser sluterklæringen fra det netop overståede topmøde et simpelt spørgsmål til de 25 stats- og regeringschefer, der i deres fælles erklæring krævede første udbetaling af lånet i begyndelsen af april. Spørgsmålet lyder: Er I alle sammen villige til at tage hjem til jeres nationale parlamenter og bede om godkendelse til at hente mange milliarder euro i den nationale statskasse for at yde jeres respektive andel af Ukraine-lånet og de tilknyttede garantier, rentebetalinger og øvrige omkostninger?
De 25 nationale parlamentariske beslutningsprocesser vil gøre det synligt for enhver, hvad den samlede konstruktion reelt indeholder. Af lånets hovedstol på 90 mia. euro er omkring 60 mia. øremærket til indkøb af militært udstyr, som skal anskaffes fra våbenfabrikker i Ukraine eller hos våbenproducenter i EU og EØS/EFTA-landene. Den europæiske forsvarsindustri er koncentreret i en håndfuld store medlemslande. Det er ikke statsstøtte i snæver juridisk forstand, men økonomisk fungerer ordningen på næsten samme måde: lånefinansierede offentlige midler anvendes til at skabe efterspørgsel, og efterspørgslen afgrænses politisk til et bestemt leverandørfelt. Resultatet er, at private våbenproducenter i Tyskland, Frankrig, Italien og Sverige får fyldt ordrebøgerne op under mildt sagt uigennemsigtige konkurrencevilkår som resultat af en lånefinansieret bevilling, som de nationale regeringschefer helst ikke vil stå åbent på mål for. I Danmark betyder det, at statsministeren i denne sag ikke skal i Folketinget og argumentere for at bevilge mange milliarder kroner til Ukraine, og samtidig lægge åbent frem, at mere end halvdelen af pengene kan forventes at blive kanaliseret tilbage til den tyske og franske våbenindustri.
Raseriet over Orbán kan sagtens være oprigtigt. Men det kan også dække over en mere pinlig erkendelse: at skyggespillet og de komplicerede juridiske manøvrer kan være kommet til kort, og at de 25 stats- og regeringschefer, der står bag hele denne øvelse, nu enten må forklare Ukraines regering, at der alligevel ikke kommer nogen penge, eller konfrontere deres egne parlamenter med den fulde regning. Men det er langt mere bekvemt at tale indigneret om Orbáns illoyalitet ved et EU-topmøde end det er at skulle stille sig op i Sveriges riksdag, i Parlament Österreich, i Polens Sejm eller i Folketinget og forklare, hvorfor landets skatteydere skal finansiere tocifrede milliardbeløb i lånefinansieret efterspørgsel til den tyske, franske og italienske våbenindustri.
Her bliver Kommissionens rolle ubehagelig. En kommissionsformand bør ikke optræde som om hendes opgave er at få en politisk ønsket beslutning over målstregen “på den ene eller den anden måde”, uanset hvilke nationale forbehold eller traktatmæssige bremser der står i vejen. Når Kommissionens bureaukrati begynder at agere som politisk kamporganisation for et bestemt udfald af vitale politiske beslutninger, fjerner den sig fra sin institutionelle rolle og bevæger sig ind på en bane, hvor den hverken har samme mandat eller samme ansvar som de regeringschefer, der i sidste ende skal sende regningen videre til deres borgere.
Hele denne episode er skadelig for Europa, men ikke af de grunde, der fylder i presserummet.
Den reelle skade er, for det første, at EU’s politiske flertal og institutionelle ledelse har sendt et signal til alle mindre og mellemstore medlemslande om, at traktatens enstemmighedsregel er en formel rettighed, som i praksis kun kan udøves, hvis man er robust nok til at modstå et massivt pres. Det er et signal, der ikke glemmes i Dublin, Lissabon og Vilnius. Samtidig underminerer dette signal den gensidige politiske tillid og respekt, som udgør et bærende element i traktatens institutionelle design, og som i disse år smuldrer for øjnene af os.
For det andet ser vi et politisk flertal, både i Rådet og i Kommissionen, der uden at blinke manipulerer de sædvanlige demokratiske beslutningsprocesser og undviger parlamentarisk kontrol med en lånefinansieret ekstrabevilling på 672 milliarder kr. hvoraf over 250 milliarder kr. er øremærket til indkøb i privatejede våbenfabrikker i Tyskland og et par andre våbeneksporterende EU-lande.
Denne gang vil mange måske være enige i formålet. Men hvad med næste gang?
